Золотовалютные резервы, государственный долг, фонд национального благосостояния, бюджет – вот лишь небольшой перечень макроэкономических терминов, о которых с февраля 2022г. узнали многие, даже далекие от вопросов экономики. Изменение параметров данных макроэкономических показателей так или иначе коснулось или коснется каждого.
Есть еще один очень важный термин – «бюджетное правило». В общем понимании это определенный свод правил для ведения бюджетной политики государства.
Бюджетное правило – боль или спасение для экономики? В нашей статье мы разложим по полочкам всю суть бюджетного правила: как оно работает, когда и зачем оно было внедрено, его влияние на экономику страны, окунемся в рабочие процессы Минфина и Центрального Банка РФ.
Пройдемся по следующему плану:
- Суть и механизм работы бюджетного правила.
- История внедрения бюджетного правила в России.
- Влияние бюджетного правила на курс рубля.
- Плюсы и минусы бюджетного правила для экономики.
Суть и механизм работы бюджетного правила
Бюджетное правило характерно для государств, чья экономика зависит от сырьевых ресурсов и рыночной конъюнктуры на мировых рынках.
Простыми словами, бюджетное правило можно охарактеризовать как механизм, ограничивающий доходы бюджета от сырьевых ресурсов ценой отсечения.
Данная цена фиксирует цену нефти, выше которой доходы от добычи и экспорта нефти и газа попадают в специально созданные фонды и не принимают участия в формировании расходной части бюджета, она формируется на основе средних цен за прошлые периоды, либо на основе прогнозов.
Бюджетное правило необходимо для придания гибкости доходам бюджета. Оно делает их более стабильными вне зависимости от ситуации на рынке сырья.
Углубимся более детально в механизм работы данной системы.
У бюджетного правила есть 2 основных параметра:
- Цена отсечения.
- Уровень первичного структурного баланса.
Итак, для начала разберемся, что же относится к нефтегазовым доходам РФ? Согласно Бюджетному кодексу РФ, к нефтегазовым доходам относятся:
- НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых).
- Таможенные пошлины.
- Налог на дополнительные доходы.
- Акцизы на сырье.
Согласно данным Минфина, в 2021 году нефтегазовые доходы составили 36% в общей структуре доходов бюджета. В среднем же с 2006 года по 2021 год их доля составляла 42%.
Высокая доля нефтегазовых доходов приводит к тому, что даже незначительное отрицательное колебание по данной статье может привести к тому, что расходы бюджета необходимо будет сокращать или искать дополнительные источники доходов (кредиты, повышение налогов и т.д.). При этом нужно понимать, что государствам с сырьевой зависимостью сложно быстро перестроиться и переключиться на другие отрасли.
Как раз здесь проявляется одна из функций бюджетного правила – это компенсация выпадающих доходов из накопленных резерва (Фонд национального благосостояния, далее ФНБ).
Если цена нефти или газа падает ниже утвержденной цены отсечения, то часть денег ФНБ идет на финансирование текущих расходов страны. Благодаря бюджетному правилу и управлению денежными средствами, ФНБ России вырос с 2008 года с 783 млрд.
до 12,9 трлн рублей (9,7% ВВП) по состоянию на март 2022 года.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, под ценой отсечения понимается среднегодовая цена на нефть марки Urals – 40$ за один барр. Цена отсчета берется на уровне 2017 года. Данная цена индексируется на 2 процента ежегодно. Цена отсечки в 2022 г. составляет 44,2$ за баррель.
Что касается базовой цены на газ, то тут ситуация более сложная, и она строиться на цене нефти.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, под базовой экспортной ценой на природный газ понимается прогнозируемое значение среднегодовой экспортной цены на газ, умноженное на соотношение базовой цены на нефть к прогнозируемой цене на нефть. Минфин заложил в бюджет на 2022г.
цену на газ в 208,4$ за тысячу кубометров. Вклад доходов от газа в фонд небольшой и включает НДПИ плюс экспортную пошлину. К примеру, по итогам 2021 года вклад доходов от газа в ФНБ составил 16%.
Данный функционал бюджетного правила отлично показывал себя долгие годы, сглаживая колебания цен на рынке нефти и газа и, как следствие курса валюты, инфляцию. Яркий пример был в 2021 году, когда цены на нефть падали до 10$, но экономика страны оставалась стабильной.
Вторым параметром бюджетного правила является — уровень первичного структурного баланса. Данный параметр определяет уровень суммы займов для финансирования дефицита бюджет. В долгосрочном плане страны дефицит установлен на нулевом уровне.
Первичный структурный баланс = (доходы за минусом нефтегазовых доходов) – (расходы за минусом затрат на госдолг)
История внедрения бюджетного правила в России
Бюджетное правило в России прошло длинный и сложный эволюционный путь. До появления бюджетного правила бюджет России формировался на основе предельных показателей дефицита, т.е.
профицит/дефицит бюджета формировался в процентном отношении к прогнозируемым доходам.
Размер госдолга страны определялся на основе федеральных законов, при этом каких-то ограничений по конкретным цифрам прописано не было.
Позже, в 2000 г. вступает в силу Бюджетный кодекс, где впервые устанавливаются ограничения на дефицит бюджета. Теперь он не может превышать расходы на обслуживание госдолга страны и объем бюджетных инвестиций.
При этом в бюджете уже появились зачатки бюджетного правила, когда сверхдоходы направлялись на погашения долга и на финансирование дефицита бюджета.
Эти средства можно было использовать без принятия дополнительных законов.
На фоне роста цен на нефть в 2000 году Правительству важно было создать механизм сдерживания валютных поступлений от продажи нефти и укрепления рубля.
В 2004 году появляется первая версия бюджетного правила. Для этого был образован Стабилизационный фонд и установлена первая цена отсечения в 20$ за баррель. На сверхдоходы в фонд покупались резервные мировые валюты и облигации иностранных государств. Расходовать фонд можно было при снижении цены нефти ниже цены отсечения или, если накопления достигали 500 млрд. руб.
За счет высоких цен на нефть к 2004 году фонд достиг 3,1% от ВВП.
В 2005 году, была установлена новая цена отсечения 27$ за барр. В это время средства фонда частично направлялись на гашение внешнего госдолга страны. В 2007г. впервые средства фонда были потрачены внутри страны и перечислены в уставные капиталы ВЭБа, Инвестиционного фонда, Роснано.
В этом же году появляется вторая версия бюджетного правила. Стабфонд был разделен на два фонда: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (создан для финансирования пенсионных программ и балансирования бюджета ПФР). В основу бюджета был положен принцип не нефтегазового бюджета.
Его суть состояла в том, что все нефтегазовые доходы учитывались обособленно, и размер использования этих доходов устанавливался в % от ВВП страны — так называемый нефтегазовый трансферт. Доходы выше данного трансферта поступали в Резервный фонд.
При этом, если доходы превышали и размер трансферта, и размер норматива Резервного фонда, то они направлялись в ФНБ. Однако после начала финансового кризиса в 2008 году данная система использовалась не полноценно, и многие механизмы не работали.
Несмотря на сложности работы новой версии правила, в условиях кризиса средства фондов помогли закрыть «дыры бюджета» и поддержать реальный сектор экономики и банковскую систему. Сама система просуществовала недолго. В условиях кризиса она стала недееспособной и не отвечала целям страны.
В 2013 году произошел переход к третьей версии бюджетного правила:
- Был отменен трансферт, и на его место пришел механизм, использованный в Стабфонде, устанавливалась средняя цена отсечения по нефти за 10 лет (позже перешли на 5 лет).
- Норматив по объему Резервного фонда устанавливался на уровне 7% от ВВП.
- Объем расходов должен быть равен объему доходов при цене отсечения, плюс 1% ВВП.
- Нельзя было снижать расходы на следующий год, а также первый год планового периода по сравнению с предыдущим годом, утвержденным законом о бюджете на предшествующий год, за минусом условно утвержденных расходов. Под условно утверждаемыми (утвержденными) расходами понимаются не распределенные в плановом периоде бюджетные ассигнования.
- Резервный фонд можно было частично использовать как на покрытие дефицита бюджета, так и компенсацию выпадающих доходов.
В 2014 году после падения цен на нефть средства фондов активно тратились, и уже в 2015 году применение бюджетного правила было приостановлено. Управление бюджетом было в ручном режиме. К 2017 году средства были полностью исчерпаны.
В 2018 году была принята четвертая версия бюджетного правила, в основе которой лежат следующие принципы:
- Цена отсечения нефти марки Urals в 40 долларов (на уровне цен 2017 года), далее ежегодно цены индексировались на 2%.
- Базовые нефтегазовые доходы рассчитываются в соответствии с базовым вариантом среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.
В это же время Резервный фонд был упразднен, и основным фондом стал ФНБ.
Текущая система действует до сих пор. Однако ситуация в мире привела к тому, что с февраля 2022 года Минфин частично приостановил действие бюджетного правила.
Влияние бюджетного правила на курс рубля
Курс рубля зависит от многих факторов — уровня инфляции, значения ключевой ставки ЦБ, политических рисков. Но одним из важных факторов является стоимость нефти.
Всю свою современную историю курс рубля коррелировал со стоимостью нефти. На представленном ниже графике: синяя линия — стоимость нефти, оранжевая — курс рубля к доллару.
Курс доллара зависит от спроса и предложения на рынке.
Если у страны положительный торговый баланс, то в данном случае приток валюты больше (за счет экспорта продукции) чем отток (за счет покупки иностранных товаров), тогда на рынке появляется дополнительное предложение валюты, и, как следствие, происходит укрепление курса рубля. Нефтегазовые доходы занимают значительные доходы страны, и сильно влияют на весь торговый баланс страны.
Данный факт мы хорошо видим на графике: при росте стоимости нефти курс рубля по отношению к доллару укреплялся, а при падении стоимости нефти — наоборот. При высоких ценах на нефть (природный газ) поступление валюты в страну увеличивается, экспортеры частично продают ее на внутреннем рынке для текущих расходов, следовательно, предложение валюты растет и курс рубля укрепляется.
Одним из важных игроков на рынке валюты является ЦБ. До 2015 года банк активно проводил валютные интервенции, поддерживая курс на комфортном для экономики страны значении.
Однако в ноябре 2014 года ЦБ отказался от валютного коридора, прекратил интервенции и перешел к практике плавающего курса рубля. Предполагалось, что это будет помогать экономике подстраиваться под внешние рыночные условия.
Однако в периоды роста цен на нефть и укрепления курса рубля встал вопрос об эффективности работы экспортеров в России. Укрепление курса рубля приводило к падению прибыли компаний и, соответственно, снижению налогов.
В 4 версии бюджетного правила попытались исправить данную ситуацию, и было принято решение продавать валюту, полученную сверх цены отсечения на открытом рынке, а не внутри ЦБ.
Минфин РФ выходит на рынок через ЦБ и проводит покупку/продажу валюты в рамках бюджетного правила. Данная система помогла сгладить курс рубля, поддерживая его более 3 лет.
Плюсы и минусы бюджетного правила для экономики
Бюджетные правила существуют во многих странах, и каждая страна настраивает систему под себя. Насколько эффективно бюджетное правило в России? Однозначно ответить на данный вопрос сложно. Точно можно сказать, что для сырьевых экономик бюджетное правило необходимо, так как «ресурсное проклятие» таких стран может привести к шоковым ситуациям при изменении конъюнктуры на рынке.
Да, с одной стороны бюджетное правило сглаживает и защищает экономику от колебаний на рынке сырья через накопление резервов и использование их в кризисные периоды либо через ограничения долговой нагрузки страны.
С другой стороны, деньги копятся в фондах и не вкладываются полноценно в экономику страны. То есть не решается глобальная проблема — избавление от сырьевой зависимости через новые направления экспорта.
Бюджетное правило, по сути, латает дыры в бюджете, возникающие из-за сырьевой зависимости, доходами от сырьевых ресурсов, и это просто замкнутый круг.
Да, мы видели периоды, когда частично ФНБ распаковывали и деньги вливались в экономику (это же планируется сделать в 2022 году), но данная ситуация носит в себе не фундаментальную основу развития экономики, а лишь тушение пожаров. Помимо «складирования» сверхдоходов, экономика находится всегда в замкнутом пространстве.
Также как мы знаем, вторым функционалам бюджетного правила является ограничение по долговой нагрузке. С одной стороны, это делает страну более независимой, но тут кроются свои минусы.
Кредиты при правильном использовании помогают развивать экономику, помогают финансировать крупные инфраструктурные проекты.
Бюджетное же правило загоняет экономику в рамки — нет возможности занимать деньги для развития страны сверх ограничений.
Ко всему прочему стоит отметить проблему долгосрочного использования бюджетного правила. Мир идет к декарбонизации, появляются новые технологии, и со временем, на горизонте нескольких десятков лет, спрос на углеводороды будет падать и, как следствие, будущая эффективность текущей системы ставится под сомнение.
Также в текущий ситуации мы видим, как меняется мир, и в условиях глобальных санкций необходима будет перестройка не только бюджетного устройства РФ, но и всей экономики в целом.
Вывод
Как видим, бюджетное правило — это не просто одна из строчек в кодексе. Это система, которая непосредственно влияет на каждого инвестора. Нововведения в бюджетном правиле приводят к движениям на валютном рынке, на рынке долга и, как следствие, на рынке акций.
Сейчас встает очень много вопросов относительно эффективности работы действующей системы. Возможно, в ближайшее время мы с Вами увидим глобальную перестройку бюджетного правила и новые технологии управления бюджетом страны.
Каждому инвестору очень важно разбираться и понимать макроэкономические показатели страны, находить взаимосвязь и делать выводы об их влиянии на фондовый рынок. Обо всех нюансах макроэкономики и фондового рынка с актуальной повесткой для инвестора мы рассказываем на наших отрытых вебинарах. Записаться на очередной прямой эфир можно по ссылке.
Как работает новое бюджетное правило и чем отличается от старого
В январе 2023 года после длительной паузы в России вновь заработало бюджетное правило. За последние 20 лет это уже пятая его версия. Рассказываем историю бюджетного правила в России, объясняем особенности нововведений и приводим оценки экспертов по влиянию бюджетного правила на курс рубля к доллару и юаню.
Бюджетное правило (англ. fiscal rule) в классическом определении представляет собой способ ограничения каких-либо бюджетных показателей. Главная задача любого бюджетного правила — сохранение баланса и стабильности государственного бюджета и экономики в целом, включая курс национальной валюты.
Обычно бюджетные правила вводятся странами, экономика которых сильно зависит от экспорта какого-то сырья (например, нефти). В таком случае чаще всего финансовый регулятор страны определяет базовую цену (цену отсечения) на сырье, исходя из которой планируется государственный бюджет. Далее проводится анализ и принимается одно из двух решений:
- Если фактическая цена оказывается выше базовой, полученный сверхдоход идет в национальную «кубышку» на финансирование социальных и экономических проектов.
- Если фактическая цена оказалась ниже базовой, средства из «кубышки» вынимаются для покрытия расходов бюджета.
Таким образом, главная цель бюджетного правила — снизить зависимость госбюджета и курса национальной валюты от колебаний цен на сырье.
Что будет, если не использовать бюджетное правило? В таком случае волатильные цены на сырьевые товары будут оказывать сильное влияние на экономические показатели зависимых от природных ресурсов стран.
При высокой стоимости ресурсов бюджет будет наполняться, а курс национальной валюты укрепляться. При низких доходах все наоборот: бюджет будет становиться дефицитным, а национальная валюта слабеть.
Так как колебания стоимости сырья плохо прогнозируются, это мешает государству и бизнесу планировать свои расходы и инвестиции. С помощью бюджетного правила можно решить эту проблему.
По данным МВФ, бюджетные правила в настоящее время используют более 100 стран. К их числу относится и Россия, будучи крупным экспортером природных ресурсов. В контексте России сырье — это нефть и газ, а «кубышка» — Фонд национального благосостояния (ФНБ).
Современная конструкция бюджетных правил в России
Источник: Банк России
История бюджетного правила в России
Как механизм, направленный на защиту бюджета от колебаний цен на нефть, бюджетное правило появилось в России в 2004 году. Одновременно с его введением был сформирован Стабилизационный фонд, который просуществовал до 2008 года, а затем был разделен на Резервный фонд и ФНБ (в настоящее время существует только последний).
Первое бюджетное правило устанавливало базовую цену на нефть в размере 20 долларов за баррель. Если фактические цены опускались ниже, то средствами из Стабилизационного фонда можно было финансировать дефицит бюджета. Нефть дорожала, и в 2005 году базовую цену нефти повысили до 27 долларов за баррель.
За четыре года работы Стабилизационный фонд накопил 11,4% ВВП и затем был расформирован. Функции Стабфонда взял на себя Резервный фонд, а ФНБ был предназначен для софинансирования добровольных пенсионных накоплений и балансирования бюджета.
С этого началось применение второй версии бюджетного правила. В новой редакции оно предполагало привязку не к мировым ценам на нефть, а к проценту от ВВП. Правда, большинство положений бюджетного правила так и не было применено из-за мирового кризиса, в это время нефтегазовых доходов не хватало на финансирование расходов бюджета.
В 2013 году появилась третья версия бюджетного правила. Она была идентична первой, но учитывала все предыдущие ошибки и циклические колебания в экономике.
Спустя год, в 2014-м, цены на нефть стали падать, волатильность на нефтяном рынке привела к ужесточению бюджетного правила, а потом и вовсе к переходу на «ручное» управление бюджетом.
К 2017 году накопленные благодаря бюджетному правилу средства были полностью израсходованы.
Сравнительные характеристики всех версий бюджетных правил в России
Источник: Николай Бегчин, Бюджетные правила и долгосрочное бюджетное планирование, ETF Consulting
Предпоследняя версия бюджетных правил действовала с 2018 по 2022 год. Она предполагала покупку валюты в ФНБ при ценах на нефть Urals выше базовой цены 40 долларов за баррель. В 2021 году сверхдоходы, полученные ФНБ за счет высоких цен на нефть, превысили 3 трлн рублей.
Большая часть купленной на эти средства иностранной валюты (в том числе долларов, евро, фунтов, японских иен) в 2022 году оказалась недружественной, а накопленные доходы от российского сырья были заморожены. С этого времени бюджетное правило приостановило свое действие.
Особенности нового бюджетного правила
Практически весь 2022 год Банк России и Минфин разрабатывали и обсуждали новую (уже пятую) концепцию бюджетного правила. Наконец в ноябре президент одобрил и утвердил новую версию, в которой не предусмотрена базовая цена нефти Urals.
Согласно документу, целевой объем покупок или продаж валюты будет определяться на ежемесячной основе.
Это позволит производить операции с валютой небольшими частями в течение года, чтобы сглаживать эффект и в моменте не оказывать сильного влияния на рынок.
«Принципиальное изменение по сравнению со старыми бюджетными правилами — отвязка базовых доходов бюджета от прогнозируемых объемов добычи, экспорта, цены нефти и валютного курса», — указывает главный экономист Bloomberg по России Александр Исаков в статье Forbes. Вместо этого с 2023 года Минфин будет рассчитывать и объявлять базовый уровень нефтегазовых доходов за каждый месяц.
- В случае превышения фактических доходов над базовым уровнем Банк России будет покупать дружественную валюту (юань) и направлять ее в резервы.
- В противном случае валюту из ФНБ будут продавать, чтобы получить рубли.
В соответствии с прогнозом Минфина, в январе этого года объем недополученных бюджетом нефтегазовых доходов составит 54,5 млрд рублей, а в феврале — 160,2 млрд рублей. На эту сумму Банк России будет равномерно продавать юани на Московской бирже (в период с 13 января по 6 февраля по 3,2 млрд рублей в день, в период с 7 февраля по 6 марта — по 8,9 млрд в день).
В конце 2022 года Минфин РФ утвердил новую структуру ФНБ, которая состоит из юаня и золота. Максимальная доля китайской валюты определена на уровне 60%. Доля золота утверждена на уровне 40%.
Таким образом, юань — единственная валюта, оставшаяся в российских резервах, которую можно использовать для интервенций на валютном рынке (после конфискации активов на сумму около 300 млрд долларов, включая доллары и евро).
Упрощенно новая конструкция бюджетного правила выглядит так:
Источник: БКС
А вот разбивка плана получения нефтегазовых доходов по месяцам в 2023 году:
Источник: БКС
Согласно прогнозу Минфина, базовые нефтегазовые доходы в 2023—2025 годах будут составлять 8 трлн рублей ежегодно. С 2026 года сумма будет индексироваться на 4% в год. Если верить расчетам, бюджет будет получать такую сумму доходов при цене нефти Urals 60—75 долларов за баррель и объеме нефтедобычи в 9—10 млн баррелей в день.
Согласно проекту бюджета, на 2023 год дополнительные нефтегазовые доходы составят 939 млрд рублей, а в 2024 году сократятся до 656 млрд.
Каким будет курс рубля с учетом нового бюджетного правила
Бюджетное правило обеспечивает не только стабильность государственного бюджета, но и способствует снижению зависимости курса национальной валюты от цен на нефть. Этот эффект отлично прослеживается на графике с динамикой цен за баррель нефти Urals и курсом рубля к доллару.
Источник: расчеты ETF consulting
Может ли влиять покупка/продажа юаня на курс рубля к доллару/евро? Да, как отмечают эксперты, косвенное влияние такие операции точно смогут оказывать.
Несмотря на то что Минфин и ЦБ перешли к работе только с дружественными валютами, кросс-курс юаня к доллару низковолатилен.
Поэтому продажи/покупки юаня потенциально способны стабилизировать колебания рубля по отношению к твердым валютам.
Эксперты российских и международных банков и брокеров расходятся во мнении о том, как сильно новое бюджетное правило будет способствовать укреплению рубля.
Так, начальник отдела глобальных исследований «Открытие Инвестиции» Михаил Шульгин не считает, что покупки валюты со стороны ЦБ приведут к существенному укреплению рубля. «Однако укрепление российской валюты может стать результатом оценки рынком будущих действий ЦБ/Минфина в рамках объявленного бюджетного правила», — отмечает Шульгин.
Начальник отдела анализа банков и денежного рынка ИК «Велес Капитал» Юрий Кравченко, напротив, полагает, что укрепление рубля в результате валютных интервенций может произойти, но для этого потребуется время: «Рубль остается под давлением низких цен за российскую нефть и санкционных ограничений на экспорт российского нефтегаза. В результате, для того чтобы продажа юаней более заметно повлияла на рынок, понадобятся гораздо более длительный период и нарастающий эффект от этих операций».
Прогнозы компаний по курсу рубля к юаню и доллару после перезапуска бюджетного правила
| Прогноз по курсу юаня | Прогноз по курсу доллара |
| В конце января курс опустится до 9,6–9,8 ₽ | Курс доллара в конце января может постепенно снижаться до 65–68 ₽. Однако нельзя забывать, что определяющим фактором для валютного рынка является все же фундаментальная ситуация с притоком свежей валюты на биржу от местных экспортеров |
| Курс в моменте может упасть ниже 10 ₽ | Курс в среднесрочной перспективе может быть около 70 ₽ с риском локального падения до 67,5 ₽ |
| Средний курс пары юань/рубль в первом квартале составит около 9,9 ₽, однако на пике эффекта от интервенций по продаже китайской валюты (вероятно, в феврале) рубль локально может достигать и более крепких уровней | Средний курс в первом квартале 2023 года будет на уровне 69,1 ₽, в период пикового влияния интервенций курс может кратковременно опускаться до 65 ₽ |
| С технической точки зрения возвращение курса к отметкам 9,25–9,35 ₽ выглядит оправданным | С технической точки зрения курс доллара к рублю может протестировать уровень 64,5–65 ₽. Но на фоне серьезного падения цен на нефть марки Urals более значительное укрепление российской валюты (например, до 60 ₽ за доллар) пока выглядит фундаментально необоснованным |
| — | Про уровни ниже 60 ₽ за доллар придется забыть |
| — | Про уровни ниже 60 ₽ за доллар придется забыть |
Источник: РБК, Открытие Инвестиции
Выводы
- Бюджетное правило — важный инструмент для обеспечения устойчивости бюджета и экономики страны, а также снижения влияния факторов, которые не поддаются долгосрочному прогнозированию.
- В 2023 году в России вновь перезапустили бюджетное правило с учетом макроэкономических и геополитических изменений. Это уже пятая версия подобного механизма за последние 20 лет.
- Ключевые отличия нового бюджетного правила: таргетирование базового уровня нефтегазовых доходов (ранее — установление базовой цены на нефть), а также использование юаня в качестве валюты для интервенций (ранее этой валютой был доллар).
- Большинство экспертов согласны с тем, что возобновление бюджетного правила будет способствовать стабилизации курса рубля по отношению к твердым валютам.
Бюджетное правило в РФ: что это, как изменилось и к чему приводит | РБК Инвестиции
«РБК Инвестиции» выяснили, что такое бюджетное правило, какие изменения после санкций оно претерпело и как может повлиять на курсы доллара и юаня на Мосбирже
Shutterstock
Бюджетное правило — это механизм, который перераспределяет доходы от экспорта сырья. Его основная задача — снижение влияния цен на сырье на экономику страны. В России изначально этот механизм был направлен на защиту бюджета от влияния колебаний цен на нефть.
При бюджетном правиле власти определяют уровень цен на сырье, на который ориентируются при планировании бюджета. Этот уровень называют ценой отсечения.
Если стоимость экспортной нефти оказывается выше цены отсечения, то из излишков формируют государственные накопления. Если бюджету в будущем будет не хватать средств от экспорта сырья, то власти будут брать деньги из накоплений.
Таким образом, государство копит сверхдоходы от экспорта сырья на черный день.
Первое бюджетное правило, разработанное Минфином, появилось в России в 2004 году. Всего за период с 2004-го по начало 2022 года в России было разработано четыре версии бюджетного правила.
Вариант, который действовал с 2017 года, предполагал покупку валюты в Фонд национального благосостояния (ФНБ) при ценах на нефть Urals выше цены отсечения — $40 за баррель. Ее ежегодно индексировали на 2%, и в 2022 году она была $44,2 за баррель. В случае же если Urals ниже этих значений и бюджет недополучает доходы, валюту следовало продавать.
ФНБ — это часть средств федерального бюджета, которую используют не только для покрытия его дефицита, но и для софинансирования Пенсионного фонда России и добровольных пенсионных накоплений россиян.
В 2021 году так называемые нефтегазовые сверхдоходы, которые были получены при Urals выше базового уровня, превысили ₽3 трлн. Эти средства использовались для покупок иностранной валюты, в том числе евро, британских фунтов и японских иен. В 2022 году эти валюты стали недружественными, накопленные нефтегазовые доходы в них были заморожены западными странами.
Какие страны Россия считает недружественными. Карта
В начале 2022 года действие бюджетного правила из-за санкций было приостановлено, а накопленные нефтегазовые доходы решено направить на финансирование расходов.
Shutterstock
Суть нового бюджетного правила в России
В течение прошлого года прорабатывалась концепция новой версии этого механизма. В ноябре президент России Владимир Путин одобрил изменение бюджетного правила, которое больше не предусматривает цену отсечения по Urals.
Теперь Минфин будет рассчитывать базовый уровень нефтегазовых доходов за месяц.
Если фактические доходы будут выше этого уровня, то на излишек Банк России будет покупать дружественную валюту и направлять ее в резервы.
Если наоборот, то валюту из ФНБ будут продавать, чтобы получить рубли. Согласно прогнозам Минфина, в январе этого года объем недополученных бюджетом нефтегазовых доходов составит ₽54,5 млрд.
В конце прошлого года Минфин исключил евро, иены и фунты стерлингов из состава валют ФНБ. Теперь до 60% средств фонда будет в юанях и до 40% — в золоте. Ранее доли юаня и золота составляли 30% и 20% соответственно. Таким образом, в рамках бюджетного правила Банк России будет покупать и продавать юани на Мосбирже — операции начнутся с 13 января.
Из-за того что Минфин ожидает недополучить нефтегазовые доходы, с 13 января по 6 февраля ЦБ должен будет продать юани на ₽54,5 млрд, то есть на ₽3,2 млрд в день. Чтобы минимизировать влияние продаж и покупок валюты на курс, ЦБ будет проводить операции равномерно в течение каждого торгового дня месяца, отметил регулятор.
Новая концепция предполагает, что в 2023–2025 годах базовые нефтегазовые доходы будут ежегодно составлять ₽8 трлн. Кроме того, каждый год с 2026 года эта сумма станет индексироваться на 4%.
Эту сумму бюджет, согласно расчетам, будет получать при Urals по $60–75 за баррель и объеме нефтедобычи в 9–10 млн баррелей в день.
Согласно проекту бюджета, в 2023 году дополнительные нефтегазовые доходы составят ₽939 млрд, а в 2024 году сократятся до ₽656 млрд.
По данным Минфина, в декабре прошлого года цена Urals рухнула на 24% по сравнению со значениями в ноябре и составила в среднем $50,47 за баррель.
Как может измениться бюджетное правило в 2024 году
В сентябре 2023 года министр финансов Антон Силуанов предложил вернуться к старой схеме бюджетного правила, которая предполагает в качестве ориентира фиксированную цену на нефть, а не сумму доходов.
«Бюджетное правило претерпело некоторые изменения. Если в этом году мы рассчитывали базовые нефтегазовые доходы, исходя из номинальной цифры в ₽8 трлн, то в следующем году предлагаем вернуться к обычным параметрам расчета базовых нефтегазовых доходов, исходя из базовой цены на нефть. Это $60 за баррель» — сказал глава Минфина.
Силуанов предложил распространить действие такого варианта бюджетного правила на «следующий и последующие годы».
По его словам, ведомство ориентировалось на ту же самую цену — $60 за баррель — при определении уровня годовых нефтегазовых доходов в размере ₽8 трлн.
Ранее в Минфине оценивали, что бюджет получает ₽8 трлн при ценах на Urals в диапазоне $60–75 за баррель и объеме нефтедобычи 9–10 млн баррелей в день.
Как работает новое бюджетное правило. Объясняем максимально доступно
После приостановки в начале 2022 бюджетное правило было перезапущено в январе 2023, но уже с новыми параметрами. Что это за правило, зачем оно нужно и что означает для инвесторов — рассказываем простыми словами.
Зачем нужно
Цель бюджетного правила — снизить зависимость госбюджета и курса рубля от колебаний цен на нефть.
При высоких ценах на нефть доходы от экспорта большие, денег в бюджете много — и курс рубля укрепляется. При низких доходах все наоборот — бюджет становится дефицитным, а рубль слабеет. Такие колебания плохо прогнозируются, что мешает государству и бизнесу планировать свои расходы и инвестиции.
Чтобы устранить этот эффект, было придумано бюджетное правило. По нему выбирается целевой уровень, сколько денег должен получать бюджет в виде налогов от продажи нефти и газа (нефтегазовые доходы, НГД).
Если заработано больше, излишки не тратят, а откладывают в Фонд национального благосостояния (ФНБ). Если заработано меньше, то недостачу восполняют из накоплений в ФНБ.
Средства в ФНБ хранятся в разных активах, но для целей бюджетного правила используется иностранная валюта. При сверхдоходах ЦБ покупает валюту для размещения в ФНБ, а при дефиците — вынимает ее из фонда и продает. Раньше все операции проводились в долларах, но с 2023 г. основной валютой стал китайский юань.
Целевой объем покупок или продаж валюты определяется ежемесячно. Это позволяет производить операции с валютой небольшими частями в течение года, чтобы сглаживать эффект и в моменте не оказывать сильного влияния на рынок.
История бюджетного правила
В России бюджетные правила в разных вариациях действуют с 2004 г. с перерывом на 2015–2017 гг., когда резкое падение цен на нефть и девальвация рубля привели к пересмотру всех механизмов в экономике.
В 2018 г. бюджетное правило было перезапущено. Целевой уровень доходов определялся исключительно ценой на нефть. Изначально базовый уровень был на отметке $40 за баррель Urals в ценах 2017 г. с ежегодной индексацией на 2%. Если цена была выше, ЦБ покупал доллары для ФНБ, если цена ниже — продавал.
Это помогло снизить зависимость рубля от нефти. При избытке валютной выручки от экспорта нефти ЦБ скупал с рынка лишнюю валюту, а при недостатке — продавал ее обратно в рынок. За счет этого колебания нефтяных цен перестали оказывать такое сильное влияние на рубль.
На графике ниже хорошо видно, что в период действия бюджетного правила курс рубля к доллару стал более стабильным, несмотря на скачки по нефти.
При этом многие экономисты критиковали бюджетное правило за то, что оно вынуждало замораживать нефтегазовые сверхдоходы, которые могли бы пойти на развитие экономики. Дискуссии о том, что важнее — макростабильность или экономический рост, и где между ними золотая середина, продолжаются до сих пор.
Но в Минфине, кажется, необходимость бюджетного правила сомнению не подвергается. По крайней мере до 2025 г. его параметры четко определены и планов отказываться от него с 2026 г. озвучено не было. Поэтому важно понимать, как оно будет работать и влиять на рынок.
Что изменилось в 2022–2023
С февраля 2022 г. операции с валютой в рамках бюджетного правила не проводились. Сначала это было сделано, чтобы не оказывать давление на слабеющий из-за геополитики рубль, а потом началась резкая перестройка экономики, которой бюджетное правило могло помешать.
К тому же доллары и евро стали «токсичными», а торги юанем обладали низкой ликвидностью, так что подходящей валюты для операций в арсенале не было.
Постепенно экономика стабилизировалась, а Минфин утвердил проект бюджета на 2023–2025 гг. Параллельно объемы торгов юанем на Московской бирже сильно выросли и стали сопоставимы с оборотами в долларах и евро. Это позволило в 2023 г. вновь вернуться к бюджетному правилу.
Теперь вместо долларов ЦБ будет покупать и продавать китайские юани. Кросс-курс юаня к доллару низковолатилен, поэтому через него эти операции будут влиять на курс доллара к рублю и ограничивать колебания последнего.
В качестве целевого уровня теперь используется не цена на нефть, а уровень нефтегазовых доходов. В 2023–2025 гг. Минфин планирует получать от нефтегаза 8 трлн руб. ежегодно. Помесячная разбивка плана на 2023 г. выглядит следующим образом:
Ежемесячно Минфин будет проводить оценку фактических доходов, которые поступят в бюджет в текущем месяце. Если ожидаемые доходы за месяц ниже плана, то будет объявлен размер недостачи и ЦБ продаст валюту (юани) из ФНБ на эту сумму. Вырученные от продажи рубли пойдут на бюджетные расходы.
Именно так получилось в январе 2023 г. Минфин сообщил, что может недополучить 54,5 млрд руб. В результате с 13 января по 6 февраля ЦБ будет продавать для ведомства юани, чтобы получить соответствующую сумму.
В дальнейшем, не позднее 12:00 МСК третьего рабочего дня месяца, Минфин будет объявлять ожидаемую недостачу или избыток на соответствующий месяц. Формула расчета достаточно сложная и учитывает налоговые ставки, цены на нефть и газ, объемы добычи, обменный курс и прочие нюансы. Подробнее можно прочесть на сайте Минфина.
Данные о фактическом ежедневном объеме покупок можно будет отслеживать на сайте ЦБ в столбце: «Операции Минфина России по покупке (продаже) иностранной валюты на внутреннем валютном рынке».
Как происходят покупки/продажи
ЦБ будет проводить операции в инструменте «китайский юань — рубль» со сроком расчетов «завтра» (CNYRUB_TOM) в торговые дни Московской биржи. Покупки планируется осуществлять равномерно в течение обозначенного срока, то есть ожидаемый ежедневный объем операций можно получить, поделив озвученную сумму покупок на число торговых дней.
Например, с 13 января по 6 февраля ЦБ продаст юаней на 54,5 млрд руб. На этот период приходится 17 торговых дней. Это значит, что ежедневно ЦБ может продавать юаней на 3,2 млрд руб.
Что это значит для инвестора
Действие бюджетного правила должно снизить волатильность рубля не только к юаню, но и относительно других валют. Это значит, что вероятность скачков, таких как в 2022 г., снизится. Разумеется, это не отменяет влияния на валюту других факторов, так что курсовые колебания все-таки будут, но с чуть меньшей амплитудой.
Обороты торгов юанем на Московской бирже продолжат расти. В качестве альтернативы долларам и евро юань будет и дальше наращивать присутствие в самых разных сферах российских финансов.
БКС Мир инвестиций
Загрузка...
